Reforma impositiva: estrategias para el desarrollo
En la primera entrega de esta serie de dos artículos (Reforma impositiva: principios para el desarrollo) sostuvimos que las necesarias transformaciones de fondo parecieran estar ausentes en el debate público del presente. Así, sin grandes reformas agrarias, financieras, habitacionales y/o infraestructurales en el horizonte, afirmábamos que se imponían una serie de debates de menor vuelo: austeridad y costo de la política, reforma previsional, costo de la política social y reforma laboral. En todas ellas, la actual situación de crisis social y económica solo parece encontrar estrategias cíclicas que multiplicarían el deterioro del bienestar social, por lo menos como han sido planteadas en lo que va del siglo XXI. Ahora bien, la acción de gobierno entre las elecciones PASO y las elecciones generales de este 2023 puso en el centro de la escena el debate por las reformas impositivas. En el presente artículo proponemos una serie de estrategias de reforma fiscal de cara a un desarrollo nacional.
El debate por la reforma fiscal es quizás la única reforma que sin ser de fondo se encuentra actualmente debatida, tanto entre sectores conservadores como igualitaristas. Cerrábamos el artículo anterior, sosteniendo dos principios de reforma fiscal viable en sentido al desarrollo nacional. Por un lado, el principio de progresividad orientando a las reformas a descomprimir la presión fiscal en los primeros escalones de la pirámide social. Por el otro lado, el principio del incentivo a la inversión productiva evitando la fuga de los beneficios generados en cada territorio, diferenciando escalas de inversión y favoreciendo al pequeño emprendedor. Ahora bien, naturalmente surge una pregunta ¿Cuáles son las estrategias que materialicen estos principios?
Un primer conjunto de instrumentos sería la segmentación impositiva por escalas, considerando a las unidades productivas según su nivel de acumulación de capital, ponderándolas según la cantidad de trabajadores registrados y proyectando el potencial de expansión en capital y trabajo. Esto debe complementarse con la simplificación burocrática (ventanilla única) y la promoción a la primera inversión productiva que radique una persona física o jurídica. Todo ello aplicando un rígido poder de policía que evite posibles fraudes, como los observados en la subdivisión tributaria de grandes grupos económicos en unidades empresariales menores para percibir beneficios que a priori no les corresponderían. Ello debe ser evitado confiando el contralor tanto a personal capacitado (escalafones de promoción del empleo público) como a la auditoría social vía transparencia de la información pública.
Un segundo conjunto de estrategias debe orientar los gravámenes impositivos a las propiedades (mueble, inmueble, activos financieros), descomprimiendo la presión fiscal sobre las actividades productivas. Sobre esto se impone una salvedad. En toda sociedad capitalista suele haber coincidencia en el grupo social propietario y empresariado (20% de mayores ingresos). Es así que el saldo tributario debiera mantener un equilibrio entre el financiamiento público y la capacidad contributiva de esas escalas de ingreso. Para ello, nuevamente es necesario fortalecer la capacidad de fiscalización del Estado, ya que en general el registro de la propiedad suele ser más complejo, en particular teniendo en cuenta los opacos activos del sistema financiero internacional (bancario, financieras) o las transacciones en el marco de las economías digitales (plataformas de comercio digital, billeteras digitales, venta de servicios y empleo encubierto vía sistema de freelance para empresas internacionales).
Un tercer conjunto apunta a la complementariedad de los instrumentos de vigilancia y promoción. Así, por ejemplo, la reducción de ingresos brutos y otros beneficios a la reinversión de capital territorial que pudieran aplicar los Estados provinciales, deben complementarse con un castigo severo a tácticas de vaciamiento (rápido endeudamiento, quiebra, fraudulenta liquidación de activos y fuga de capital), como observamos en el caso Vicentin SAIC o en algunas industrias promocionadas con sistema de diferimiento fiscal en las provincias del noroeste argentino. En este sentido, un instrumento de probada factibilidad radica en la Ley Nacional de Quiebras, que a través de sus últimas reformas (Ley Nº 26684 de 2011) priorizan a los acreedores que presenten planes de continuidad de la actividad productiva. Este instrumento ha redundado en la constitución de cooperativas de ex empleados de las firmas que presentaron las quiebras.
Estas lógicas de premios y castigos deben recaer también sobre los saldos de exportación/importación. Un cuarto conjunto de instrumentos debe complementar beneficios a inversiones que presenten planes a mediano plazo de sustitución de importaciones, con la eliminación progresiva y acordada de promociones a empresas que solo realizan las fases finales de ensamblado, con altos niveles de componentes importados. En general, los grandes saltos importadores en momentos de restrictivo control de cambios (cepo) suelen darse al interior de grupos económicos que importan componentes y ensamblan en el país. En estas situaciones, siempre queda la duda sobre si son operaciones reales o si, por el contrario, son mecanismos de exportación de divisas (dólares, euros), con el agravante de tener beneficios fiscales.
Ello impone un quinto conjunto de estrategias: la ampliación de los acuerdos internacionales para el intercambio de información fiscal. Estos pactos deben estar orientados por la identificación de destinos predilectos para los flujos financieros, la identificación de destinos en el exterior denominados opacos, porque brindan poca información, y la imposición complementaria de fuertes tributos específicos a firmas que operen en dichos destinos. Obsérvese para cerrar que ninguna estrategia de promoción debería operar en dos líneas de acción particularmente destructivas. Por un lado, ninguna debe servirse de la reducción de los derechos laborales, orientando todos los esfuerzos a la generalización de beneficios fiscales por blanqueo laboral, como ya se implementa actualmente con relativo éxito en unidades empresariales específicas de diferentes provincias. Por otro lado, saltar las reglas nunca puede ser una carta de beneficio fiscal. Ninguna política fiscal compleja debe dejar de evaluar su coherencia interna, que solo puede darse con poder de policía. Una apuesta estatal por fortalecer estas capacidades públicas de control puede volver más costosa la evasión fiscal y más atractiva la adscripción a las reglas. El escritor y filósofo británico Aldous Leonard Huxley afirmó en una novela de ciencia ficción que suficientes repeticiones en la oscuridad obligaban al individuo a aceptar afirmaciones como ciertas, axiomáticas y evidentes. Hay expresiones de la ciencia económica repetidas hasta el hartazgo: la libertad de mercados de bienes, servicios y mano de obra, la racionalidad individual, la economía basada en expectativas… Toda expectativa puede ser buena. Sin embargo, si se las vigila son mejores.
Referencias Bibliográficas
* Gaggero, J. y Rossignolo, D. (2011) Impacto del presupuesto sobre la equidad. Documento de Trabajo Nº 40. CEFID-AR.
* Huxley, A. (1932). Un mundo feliz. México: Ediciones Leyenda.
* Informes 2023 del Espacio de Trabajo Fiscal para la Equidad.
* Karagozian, T. (2019) Revolución Impositiva. CABA: Capital Intelectual.
